Dans la stratégie immobilière de l’État, l’objectif demeure de fournir aux administrations un immobilier adapté. « Adapté » à leurs missions de service public, aux nouvelles conditions de travail (et notamment le télétravail, d’itinérance… ).
L’inflation des tarifs des énergies et la transition écologique, un parc immobilier souvent anciens et insuffisamment entretenus, viennent accentuer le besoin d’accélérer une gestion plus optimale et plus économique des lieux de travail des administrations publics.
Jusque-là, rien de choquant, mais pas n’importe comment et sans conditions… L’UNSA Fonction Publique y a veillé dans un recours au Conseil d’Etat.

JURISPRUDENCE UNSA FONCTION PUBLIQUE AU CONSEIL D’ÉTAT…

Rappel et enseignements de ce recours au fond.

 Textes réformés : circulaire du 8 février et arrêté du 3 mars 2023 (annexés)

Une circulaire du 8 février 2023 se charge d’instituer une nouvelle doctrine d’occupation des immeubles tertiaires de l’État définissant de nouvelles normes d’occupation des surfaces au sein de la fonction publique.

° La circulaire du 8 février 2023 repense la conception des espaces de travail, recalcule le nouveau ratio d’optimisation immobilière et délivre des indicateurs complémentaires pour aider à la conception des espaces de travail. Elle indique également des précisions concernant le décompte du nombre de résidents, les notions relatives aux surfaces, la « position de travail », les indicateurs spécifiques selon les activités ainsi que les nouveaux outils pour concevoir les espaces de travail.
La circulaire fixe notamment la surface par agent à 16 m2 au lieu de 20 m2 auparavant, avec un plafond à 18 m2.

La circulaire a néanmoins, en pratique, comme conséquences majeures des réductions de surfaces, une densification des occupations des surfaces disponibles, des déménagements et l’augmentation de bureaux partagés tels que des open-spaces (espaces de travail collectif) et des flex office (bureaux non-attitrés).

° L’arrêté du 3 mars 2023 modifie le modèle de convention relative au ratio d’occupation à l’article R. 2313-1 du code général de la propriété des personnes publiques, en prenant en compte les indicateurs de la circulaire du 8 février 2023.

Il est certainement nécessaire d’optimiser les surfaces, mais à quel prix pour les agents ?

 Moyens de la contestation de l’UNSA Fonction Publique :

Il est contestable que cette circulaire n’ait pas été le fruit d’un dialogue social national préalable alors que pourtant, son exécution affecte profondément les conditions de travail et d’occupation des locaux et les postes/moyens de travail des agents publics. Elle n’a pas été non plus publiée pourtant elle fait depuis 2023 référence pour toutes les administrations concernées…

L’arrêté du 3 mars 2023 publié, lui, au Journal Officiel et qui suivra prend en compte cette circulaire de la Première Ministre de l’époque, en modifiant le code général de la propriété des personnes publiques, afin de poursuivre l’œuvre d’optimisation de la gestion des surfaces.

La publication de l’arrêté et la circulaire (non publiée) sont passées presque inaperçues.

Toutefois, l’UNSA Fonction Publique, alertée par des remontées de ses adhérents, avait bien relevé, elle, au service de ses agents, ces réformes discrètes restées dans les alcôves de l’administration.
La Fédération a décidé de remettre en cause devant le Conseil d’Etat cette nouvelle doctrine publique outillée par ces deux principaux textes, dans les délais deux mois de la Circulaire et de l’arrêté.

Jugeant que la manière dont cette circulaire et cet arrêté ont été pris, la nature des dispositions que ces textes prévoient, la considération des nouvelles pratiques des activités alors que le télétravail ne peut être imposé ou ouvert à tous, qu’il n’est plus prévu un « poste » pour un agent, mais une position et un poste partageable entre plusieurs, ont motivé le recours de l’UNSA Fonction Publique.

 Jugement du Conseil d’Etat

* SAISINE DU JUGE : l’UNSA Fonction Publique a demandé l’annulation pour excès de pouvoir la circulaire de la Première ministre du 8 février 2023 et l’arrêté du 3 mars 2023 du ministre de l’Économie relatifs à cette « nouvelle doctrine d’occupation des immeubles tertiaires de l’État ».

* DÉMONSTRATIONS DU CONSEIL D’ÉTAT : dans des décisions du 11 janvier 2024, n° 462826 et n° 472828, le Conseil d’État affirme la validité de la circulaire et de l’arrêté du 3 mars 2023.

Rejetant et inversant la démonstration de l’UNSA FP, le Conseil d’État commence par justifier la validité de l’arrêté du 3 mars 2023 : cet arrêté n’a pas pour base légale la circulaire du 8 février 2023 (l’arrêté y renvoie cependant) et ne pourra pas être annulé par voie de conséquence, si la circulaire était elle-même annulée ! Il note également que l’arrêté ne méconnaît pas le principe de sécurité juridique, ni l’objectif de clarté et d’intelligibilité de la norme.

Il valide ensuite la circulaire du 8 février 2023. Concernant la légalité externe (*) de la circulaire, le Conseil d’État affirme qu’elle a bien été prise par l’autorité compétente par la Première ministre, Élisabeth Borne.
((*) le texte dont il est demandé l’annulation a été pris par l’autorité compétente et dans les formes requises ?)

Il n’était pas non plus obligatoire et nécessaire (!?) de consulter le Conseil Supérieur de la Fonction Publique de l’État pour la mise en place d’une telle circulaire. Il n’était pas non plus utile d’élaborer une étude d’impact préalable, avant son édiction.

Les dispositions relatives à la mise en œuvre du télétravail dans la fonction publique du 13 juillet 2021 ne fixent pas davantage une procédure de consultation obligatoire préalable à l’adoption, par la Premier ministre, d’une telle circulaire s’appuyant sur ce même télétravail pour réduire les surfaces utiles…

Le Conseil d’État a considéré que les nouvelles normes d’occupation des surfaces immobilières ne portent pas atteinte à la santé des agents publics et ce, même si elles sont plus strictes que celles d’avant.
Il estime qu’il n’a pas été établi par l’UNSA que la circulaire pouvait avoir une incidence sur les conditions dans lesquelles sont délivrées ou retirées les autorisations de télétravail dans la fonction publique.

Quant à la notion de « position de travail », elle n’engendre pas la méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires qui mentionnent, elles, la notion de « poste de travail » (jamais citée dans la stratégie immobilière de la Direction immobilière de l’État).

Enfin, le Conseil d’État estime que la circulaire ne remet pas en cause les obligations de l’employeur, s’agissant des conditions de travail des personnes en situation de handicap ou dont l’état de santé est altéré, de l’application des règles de sécurité contre les risques d’incendie ou de panique ou plus généralement en termes d’aménagement ou d’ergonomie des bureaux.

Pour toutes ces raisons, le Conseil d’État affirme que l’UNSA n’est pas fondée à demander l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté et de la circulaire précités.

Circulez, il n’y a donc rien à voir, … et tout va bien, pas de contraintes ou d’impact de ces dispositions réglementaires réduisant et ouvrant les espaces, rendant interchangeables, entre agents, les positions de travail, les aménagements et équipements de bureaux, jusqu’aux postes informatiques ?

Le Conseil d’Etat ne trouve rien à redire au fait que la circulaire et l’arrêté ne font absolument pas état des conséquences sociales pour les agents utilisateurs des locaux. Or, ces bien au niveau de ces règles que l’impact se crée en amont d’un aménagement. C’est ce que confirmait la Direction Immobilière de l’Etat peu avant ces deux réformes de textes (cf. Christine Weisrock relevant que « l’administration a une conception de ses bâtiments (« encore trop ») calquée sur les organigrammes de ses services »).
https://www.aefinfo.fr/depeche/6302…

* JURISPRUDENCE DU CONSEIL D’ÉTAT EN ACTIONS : le Conseil d’État, en validant ces deux textes, donne néanmoins, plus ou moins en creux, plusieurs précisions.

Il indique l’absence d’obligation spécifique d’élaboration d’études d’impact préalables à l’édiction de règles générales, alors qu’il existe une obligation d’élaborer un document unique d’évaluation des risques professionnels, comprenant les choix d’aménagement ou de réaménagement des lieux de travail.

Il affirme que les orientations de la circulaire du 8 février 2023 devront être « repensées » dans le cadre d’un dialogue social, comme l’envisage l’accord sur le télétravail. Il souhaite valoriser le dialogue social pour la mise en place de cette politique, donc un dialogue social de proximité, de terrain, avec les représentants des agents des services dont les bureaux sont aménagés. Chaque administration est appelée à promouvoir le dialogue social sur ce sujet, afin d’adapter la circulaire et l’arrêté au mieux à son échelle. Les UNSA doivent pouvoir s’en emparer.

Le Conseil d’État considère que les nouvelles normes d’occupation des surfaces immobilières ne portent pas atteinte à la santé des agents. En pratique cela sera tout de même à vérifier…

Il veille, en réponse aux arguments de l’UNSA Fonction Publique, à ce que les employeurs publics respectent leurs obligations et qu’ils n’imposent pas des conditions de travail portant atteinte aux personnes en situation de handicap ou dont l’état de santé est altéré, en modifiant par exemple l’ergonomie ou l’aménagement requis pour ces personnes.

Vigilance et alerte s’imposent pour les établissements pour lesquels des perspectives d’aménagements de locaux s’annoncent…

Auteurs, Jade EL MARBOUH (Juriste en Droit social) et Christian HERGES, (Responsable Juridique), Pôle Service Juridique, Secteur Juridique National UNSA.

Pour toute question : juridique@unsa.org